Les États-Unis sont mécontents de la façon dont le Canada administre ses contingents tarifaires pour les produits laitiers. En particulier, les faibles taux d’utilisation pour plusieurs contingents semblent être une source de frustration pour les États-Unis. Dans un billet précédent, j’explique les différends entre le Canada et les États-Unis concernant les produits laitiers dans le cadre de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique (ACEUM) et j’aborde des sujets connexes.
L’une des questions au cœur des différends est de savoir si la manière dont le Canada administre ses contingents tarifaires pour les produits laitiers empêche leur pleine utilisation. Autrement dit, le Canada administre-t-il ses contingents tarifaires d’une manière qui crée des barrières non tarifaires? Dans ce deuxième billet, je poursuis l’analyse en examinant certains arguments selon lesquels le gouvernement canadien administre les droits d’importation de produits laitiers d’une façon qui empêche la pleine utilisation de l’accès au marché accordé par l’ACEUM. Je réfuterai les deux arguments suivants :
- Accorder des licences d’importation aux détaillants augmenterait les importations canadiennes de produits laitiers américains;
- Les entreprises canadiennes n’ont pas intérêt à importer des produits laitiers américains qui concurrencent leurs propres produits.
Si ces arguments sont valides, cela signifierait que des modifications à l’administration des contingents tarifaires laitiers du Canada entraîneraient des taux d’utilisation plus élevés.
Il existe des explications légitimes aux faibles taux d’utilisation des contingents tarifaires. Dans mon billet précédent, j’explique que lorsque la demande d’importation est faible par rapport au prix mondial, le volume des importations demeure faible et le contingent n’est pas rempli. Les préférences des consommateurs jouent également un rôle. Si les consommateurs préfèrent fortement les produits domestiques, ils exigeront un rabais important pour acheter des produits importés. Ainsi, les produits laitiers américains ne submergeront pas le marché canadien même si leurs prix sont inférieurs aux États-Unis à ceux observés au Canada pour les mêmes produits.
Attribution des licences d’importation aux détaillants
Les États-Unis soutiennent que la non-admissibilité des détaillants aux licences d’importation de produits laitiers entraîne des taux d’utilisation plus faibles. J’ai vu cet argument prendre différentes formes. L’une d’elles est que les transformateurs importent des produits qui doivent subir une transformation additionnelle avant d’être vendus aux consommateurs (Turland, Barichello et Carter, 2023). Les détaillants, eux, importeraient des produits prêts à la consommation ayant une valeur commerciale plus élevée. Cet argument s’applique difficilement à plusieurs contingents tarifaires visant des ingrédients laitiers, par exemple les poudres, les laits concentrés et condensés, les produits consistants en composés naturels du lait et les fromages industriels.
Un deuxième argument est que les détaillants seraient plus susceptibles d’importer des produits correspondant aux préférences des consommateurs. Il est vrai que les détaillants peuvent être mieux informés des préférences des consommateurs puisqu’ils entretiennent une relation plus étroite avec eux. Toutefois, cette information se transmet facilement aux entreprises situées en amont de la chaîne d’approvisionnement. Les transformateurs et surtransformateurs connaissent elles aussi très bien les préférences des consommateurs puisqu’elles participent à la production des biens vendus au détail. Comme nous le verrons ci-dessous, l’information circule au sein de la chaîne d’approvisionnement et la demande des consommateurs au détail influence la demande à tous les stades de cette chaîne. Quoi qu’il en soit, si un détaillant souhaite offrir un produit américain sur ses tablettes, il lui suffit de communiquer avec une entreprise admissible qui pourra importer le produit pour lui. Rien n’empêche un détaillant de conclure une entente avec une entreprise détentrice d’une allocation d’importation pour qu’elle importe des produits laitiers désirés.
Un troisième argument est que les demandes des transformateurs et des détaillants sont différentes et que, par conséquent, le fait de ne pas attribuer de contingents d’importation aux détaillants limite effectivement la demande totale d’importation. C’est ce que montrent Schaefer et Wolf (2025) dans leur modèle conceptuel. Cette conclusion repose sur l’hypothèse selon laquelle les demandes des transformateurs et des détaillants peuvent être traitées comme des sources indépendantes de demande d’importation. Comme nous le verrons ci-dessous, un modèle économique d’une chaîne d’approvisionnement montre que ces demandes sont interdépendantes et qu’elles ne peuvent pas être additionnées pour obtenir une demande totale.
Je montre graphiquement comment fonctionnent les chaînes d’approvisionnement. Je mets en évidence les liens entre les différents stades d’une chaîne d’approvisionnement ainsi que la manière dont les importations à un stade influencent l’offre ou la demande aux autres stades. Par souci de simplification, je suppose qu’il n’existe que des transformateurs et des détaillants. Les transformateurs convertissent des intrants bruts en produits destinés aux consommateurs, puis vendent ces produits aux détaillants qui les revendent aux consommateurs. Je suppose une relation un pour un entre les volumes au stade de la transformation et ceux au stade du détail. Ce que je démontrerai avec cette chaîne d’approvisionnement simplifiée s’applique également à une chaîne d’approvisionnement plus complexe.
Importations par les transformateurs
Je considère d’abord le cas où seuls les transformateurs peuvent importer. L’hypothèse est que le prix mondial est faible et que le contingent tarifaire est entièrement utilisé.
La Figure 1 présente les courbes d’offre et de demande d’une chaîne d’approvisionnement composée de transformateurs et de détaillants. Le stade de la transformation apparaît dans le panneau supérieur et le stade du détail dans le panneau inférieur. Dans chacun des panneaux de la figure, les courbes d’offre sont croissantes et les courbes de demande sont décroissantes. À la transformation, l’offre des transformateurs porte sur des produits prêts à la consommation. La demande provient des détaillants pour ces mêmes produits. Au détail, la demande provient des consommateurs. L’offre émane des détaillants qui vendent aux consommateurs les produits achetés auprès des transformateurs. L’offre au détail découle de l’offre au stade de la transformation. Autrement dit, tout changement de l’offre à la transformation se répercute directement sur l’offre au détail. De même, la demande au stade de la transformation découle de la demande observée au détail. Ce qui se produit au détail influence donc la demande au stade de la transformation.
Considérons d’abord le cas de référence où il n’y a pas d’importations. Au stade de la transformation, la demande et l’offre se croisent à une quantité \(Q_0\) et à un prix \(w_0\). Je suppose une relation un pour un entre la transformation et le détail, de sorte que l’offre et la demande au détail se croisent également à \(Q_0\). Le prix au détail est alors \(P_0 > w_0\), soit le prix correspondant à l’intersection de l’offre et de la demande au détail.
Considérons maintenant le cas où les transformateurs importent une quantité \(M\). L’effet des importations est de déplacer vers la droite la courbe d’offre à la transformation. Les transformateurs peuvent importer soit des produits prêts à la consommation, soit des ingrédients. Lorsqu’ils importent des ingrédients, leurs coûts de production diminuent, ce qui déplace l’offre vers la droite. L’importation de produits prêts à la consommation produit le même effet. Dans les deux cas, l’offre totale, c’est-à-dire la somme de la production domestique et des importations, croise la demande à un prix \(w_1 < w_0\). La production domestique devient alors \(Q_1 < Q_0\), soit le niveau où l’offre domestique est égale au prix \(w_1\). La quantité totale offerte est donc égale à la production domestique plus les importations : \(Q_1 + M\). L’effet des importations est conforme aux attentes : un prix intérieur plus faible, une production domestique plus faible, mais une quantité totale plus élevée.
Ce qui se produit au niveau de la transformation affecte également le détail. L’offre au détail se déplace elle aussi du volume des importations. Si ce n’était pas le cas, les quantités observées à la transformation et au détail ne concorderaient pas. Le prix d’équilibre est déterminé à l’intersection de l’offre totale et de la demande et devient \(P_1 < P_0\), tandis que la quantité totale est \(Q_1 + M\). Autrement dit, ce qui se produit en amont se transmet vers l’aval et influence l’équilibre du marché au détail.
Importations par les détaillants
La Figure 2 présente une chaîne d’approvisionnement dans laquelle ce sont les détaillants qui détiennent le droit d’importer une quantité \(M\). Le reste est identique à la situation illustrée à la Figure 1. Encore une fois, en l’absence d’importations, la quantité d’équilibre est \(Q_0\), le prix au stade de la transformation est \(w_0\) et le prix au détail est \(P_0\).
Les détaillants importent une quantité \(M\), ce qui déplace vers la droite l’offre au détail d’un volume équivalent. Le prix diminue alors à \(P_1\) et la quantité totale devient \(Q_1 + M\). Il s’agit exactement des mêmes valeurs que dans la Figure 1. Remarquons qu’au détail, au prix \(P_1\), la quantité domestique sur la courbe d’offre sans importations est égale à \(Q_1\). Cela signifie qu’en raison des importations, le secteur du détail demande une plus faible quantité aux transformateurs. Au stade de la transformation, cela se traduit par un déplacement vers la gauche de la courbe de demande d’une quantité \(M\). Au stade de la transformation, la demande nette des importations croise l’offre à une quantité \(Q_1\) et à un prix \(w_1\).
Points à retenir
Les Figure 1 et Figure 2 montrent que l’identité de l’importateur n’a pas d’incidence sur le résultat du marché. L’équilibre est le même que les droits d’importation soient détenus par des transformateurs ou par des détaillants. Dans une chaîne d’approvisionnement qui fonctionne efficacement, ce qui se produit à un stade se répercute sur les autres stades. Il en découle que si l’importation est rentable pour les détaillants, elle sera également rentable pour les transformateurs. Même si les détaillants ne disposent pas eux-mêmes de droits d’importation, ils peuvent facilement communiquer leurs besoins aux entreprises qui en détiennent.
L’identité des détenteurs des droits d’importation demeure toutefois importante, car les entreprises qui possèdent ces droits peuvent obtenir une rente, c’est-à-dire un profit, associé aux importations. Comme je l’ai mentionné dans mon billet précédent, le gouvernement canadien a choisi d’attribuer les droits d’importation aux transformateurs, aux surtransformateurs et aux distributeurs afin de les compenser pour les volumes plus faibles qu’ils doivent traiter.
Les figures ci-dessus montrent que l’argument voulant que l’attribution de contingents aux détaillants augmenterait les importations ne tient pas. De toute façon, cet argument ne s’applique qu’à quelques contingents tarifaires couvrant des produits pouvant être vendus au détail sans transformation additionnelle, comme les poudres de beurre et de crème, les fromages de tous types et peut-être aussi la crème ainsi que le yogourt et le babeurre. De plus, les contingents tarifaires visant les poudres de beurre et de crème et les fromages de tous types sont déjà pratiquement remplis.
Les entreprises domestiques veulent-elles importer?
Le deuxième argument que j’examinerai est celui voulant que les entreprises domestiques ne souhaitent pas importer des produits qui concurrencent directement leur propre production. Nous verrons que le problème ressemble à celui du dilemme du prisonnier.
Pour comprendre le problème, considérons un exemple comportant deux firmes qui produisent au Canada et qui sont admissibles à recevoir des allocations d’importation. Deux firmes suffisent pour comprendre la logique des décisions d’importation. Nous les appellerons Firme L (pour ligne) et Firme C (pour colonne). Les valeurs numériques utilisées sont illustratives et n’ont pas été choisies pour obtenir un résultat spécifique. Les valeurs sont cohérentes avec les résultats que pourrait produire un modèle économique et ce qui importe, ce sont les relations entre les différents gains.
Supposons que lorsqu’aucune firme importe, les deux firmes réalisent ensemble un profit de 150 $, dont 100 $ pour la Firme L et 50 $ pour la Firme C. Si une ou les deux firmes importent, la concurrence des importations entraîne une baisse du prix intérieur, une diminution de la production nationale et des profits domestiques totaux de 120 $ : la Firme L gagne alors 80 $ et la Firme C 40 $. Lorsque des importations ont lieu, le gain total associé à l’importation est de 24 $. La diminution des profits domestiques (30 $ = 150 $ - 120 $) est plus importante que le gain tiré des importations (24 $), car les prix diminuent sur le marché intérieur. Les gains liés à l’importation dépendent toutefois des choix effectués par les firmes :
- L’Firme L importe alors que la Firme C n’importe pas : la Firme L gagne 24 $ et la Firme C gagne 0 $;
- L’Firme C importe alors que la Firme L n’importe pas : la Firme C gagne 24 $ et la Firme L gagne 0 $;
- L’Firme L et la Firme C importent toutes deux : les importations sont réparties en fonction des parts de marché, de sorte que la Firme L reçoit 16 $ et la Firme C reçoit 8 $ de revenus liés aux importations.
Le Table 1 présente les gains des deux firmes sous forme matricielle. Nous appelons les actions possibles des firmes des stratégies. Les stratégies de la Firme L, soit Importer ou Ne pas importer, figurent en lignes. Les mêmes stratégies pour la Firme C figurent en colonnes. Dans chacune des cellules, la valeur à gauche du symbole « | » correspond au gain de la Firme L, tandis que la valeur à droite correspond au gain de la Firme C.
| Firme C : Importe | Firme C : N’importe pas | |
|---|---|---|
| Firme L : Importe | 96 $ = 80 $ + 16 $ | 48 $ = 40 $ + 8 $ | 104 $ = 80 $ + 24 $ | 40 $ |
| Firme L : N’importe pas | 80 $ | 64 $ = 40 $ + 24 $ | 100 $ | 50 $ |
Examinons d’abord les stratégies de la Firme L. Si la Firme C importe, la Firme L gagne 80 $ avec la stratégie Ne pas importer, mais 96 $ avec la stratégie Importer. Si la Firme C n’importe pas, la Firme L gagne 100 $ avec la stratégie Ne pas importer, mais 104 $ avec la stratégie Importer. Autrement dit, quelle que soit la stratégie choisie par la Firme C, la Firme L est mieux placée lorsqu’elle importe. Importer constitue donc une stratégie dominante pour la Firme L.
Il en va de même pour la Firme C. Peu importe la stratégie choisie par la Firme L, elle obtient un meilleur résultat lorsqu’elle choisit d’importer. Puisque Importer est une stratégie dominante pour les deux firmes, la situation dans laquelle les deux firmes importent constitue la solution du jeu, ce que l’on appelle en théorie des jeux l’équilibre de Nash.
Remarquons que, dans cet exemple, les gains des firmes sont moindres lorsqu’elles importent toutes les deux que dans le statu quo où aucune n’importe : 96 $ < 100 $ pour la Firme L et 48 $ < 50 $ pour la Firme C. Malgré cela, les deux firmes choisissent la stratégie Importer. La raison est qu’elles ne peuvent pas se coordonner ni être certaines que l’autre firme s’abstiendra d’importer. Elles ne peuvent pas faire confiance à l’autre firme pour ne pas tricher en important. Elles doivent donc agir uniquement dans leur propre intérêt, ce qui les amène à choisir la stratégie Importer. Nous retrouvons ici exactement le résultat du dilemme du prisonnier. Ceci pourrait être généralisé à un plus grand nombre de firmes sans modifier le résultat principal : Importer demeure la stratégie dominante pour chacune des firmes. En réalité, lorsque le nombre de firmes augmente, il devient encore plus difficile de faire respecter une entente, ce qui renforce davantage l’incitation à importer.
Le jeu présenté au Table 1 est statique, ce qui signifie que les firmes n’y jouent qu’une seule fois. En pratique, toutefois, le jeu des importations se répète chaque année. La littérature montre que la collusion, soit ici la stratégie de Ne pas importer par les deux firmes, peut être maintenue dans des jeux répétés sous certaines conditions, notamment la « folie » ou l’imprévisibilité des firmes, le taux d’actualisation, le nombre de répétitions du jeu et la menace de représailles. Il s’agit d’une possibilité théorique qui, à mon avis, ne se concrétise pas dans la réalité à cause de la Loi sur la concurrence au Canada.
La principale leçon à retenir est que les firmes importent même lorsque les produits importés sont en concurrence avec leurs propres produits. Si l’importation est rentable et qu’une firme renonce à cette occasion, une autre firme la saisira. Ainsi, les firmes canadiennes ont toutes les incitations nécessaires pour importer des produits des États-Unis lorsqu’il est rentable de le faire.
Conclusion
À mon avis, le système canadien d’importation de produits laitiers fonctionne bien. Plus précisément, les taux d’utilisation des contingents tarifaires laitiers canadiens reflètent la rentabilité des importations. Les entreprises canadiennes importent du beurre et du fromage et remplissent presque entièrement ces contingents chaque année. La demande pour ces produits est forte au Canada. À l’inverse, les produits riches en protéines ont été relativement plus abondants au Canada jusqu’à récemment et, par conséquent, les entreprises canadiennes n’ont pas pleinement utilisé les contingents tarifaires applicables aux poudres laitières riches en protéines.
Turland, Barichello et Carter (2023) décrivent le premier différend laitier dans le cadre de l’ACEUM comme une tempête dans un verre d’eau (a tempest in a teapot) portant sur des enjeux économiques relativement modestes (small economic potatoes). Les auteurs écrivent que le différend est principalement motivé par des considérations politiques et que les bénéfices économiques en jeu sont relativement faibles. Je pense qu’ils ont raison. Aujourd’hui, l’accès au marché laitier canadien est un enjeu que le président Trump utilise pour mobiliser sa base politique. L’ACEUM a pourtant bien fonctionné jusqu’à présent, mais il constitue une cible politique commode pour le président Trump.
Je crois qu’il existe de solides arguments pour défendre le système canadien de contingents tarifaires laitiers : 1) il fournit aux entreprises les bonnes incitations pour importer et 2) il ne met pas en place de mécanismes administratifs empêchant l’utilisation des contingents. Toutefois, ces arguments n’ont probablement que peu d’importance dans le contexte actuel. À mon avis, les politiques tarifaires américaines ne reposent pas principalement sur des considérations économiques, mais davantage sur les convictions et intuitions du président Trump, et le désir d’extraire une rente des partenaires commerciaux des États-Unis. Je ne vois donc pas vraiment l’intérêt pour le Canada d’invoquer des arguments rationnels : si la rationalité (conventionnelle) n’est pas ce qui guide les politiques commerciales américaines, alors les arguments rationnels risquent de ne pas prévaloir. Dans la série 30 Rock, Jack explique à Liz que quelqu’un d’irrationnel ne répond pas à la rationalité, mais à la peur. Il est regrettable que le Canada ne dispose pas réellement d’un moyen de faire pression sur les États-Unis sans se nuire considérablement à lui-même. Dans les circonstances, la meilleure stratégie pour le Canada est peut-être tout simplement de ne rien faire.